Управление благосостоянием стесняют в средствах

27.07.2011 11:55

Госдума и Минфин ограничивают полномочия создающегося «Росфинагентства»

Проект закона о создании «Росфинагентства», которому планируется передать управление средствами Фонда национального благосостояния, подготовленный Минфином и представленный в Госдуму еще в сентябре 2009 года, не был поддержан профильным бюджетным комитетом. Депутаты, которые вернутся к вопросу 23 января, требуют установить законом минимальную госдолю в будущем ОАО и парламентский контроль над работой «Росфинагентства». В Минфине указывают на то, что полного контроля за средствами суверенных фондов агентство никогда не получит — в первый год ему обещано передать в управление «на обкатку оборудования и притирку коллектива» $8,5 млрд, или 10% ФНБ. Они, вероятно, почти сразу уйдут в «инфраструктурные проекты» российских компаний, чем дело пока и ограничится.

Комитет Госдумы по бюджету и налогам в пятницу отказался передать законопроект о создании «Росфинагентства» на пленарное заседание Госдумы для рассмотрения его в первом чтении. Камнем преткновения депутатов и чиновников Минфина оказались разные взгляды на форму собственности создаваемой организации и передаваемые ей активы.

Законопроект Минфина предусматривает создание «Росфинагентства» в форме ОАО, которое по решению правительства может привлекаться для размещения и учета средств Резервного фонда и ФНБ, а также для выполнения функций по операциям с государственными долговыми обязательствами РФ по государственным ценным бумагам. Главная претензия депутатов, сформулированная вчера главой бюджетного комитета Андреем Макаровым, касается выбранной Минфином организационно-правовой формы для «Росфинагентства»: «В законопроекте нет ни одной нормы о доле государства в ОАО. Или о том, что если она может снижаться, то до каких пределов — каким образом это происходит».

Господин Макаров допускает, что текст законопроекта позволяет акциям ОАО «Росфинагентство» свободно обращаться на рынке, «что означает их отчуждение участниками ОАО без согласия других акционеров». При этом все вопросы управления как передаваемыми средствами, так и самой организацией «отнесены на уровень актов правительства» и не прописаны в законопроекте. «Это абсолютно не соответствует особому статусу ФНБ и Резервного фонда и цели создания «Росфинагентства»»,— считает депутат. В самом тексте законопроекта предлагается внушительный список ограничений по управлению средствами ФНБ, который начинается с того, что передача средств ФНБ в доверительное управление другим финансовым организациям «не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему». Какие-либо ограничения для ОАО «Росфинагентство» по управлению средствами Резервного фонда в законопроекте не упоминаются, как нет и прямого запрета на оказание услуг доверительного управления активами частных компаний. Во время кризиса 2008 года адресная поддержка правительством напрямую из средств Резервного фонда стратегических отраслей экономики вызывала немало вопросов со стороны этой поддержки не получавших — в случае с ОАО такие вопросы будут, очевидно, уже неуместны.

Впрочем, новостей о «Росфинагентстве» Госдуме добавил и сам Минфин. Замминистра финансов Сергей Сторчак на слушаниях неожиданно сообщил, что средства Резервного фонда и ФНБ, по его мнению, никогда не будут переданы «Росфинагентству» в полном объеме: часть средств правительства заведомо будет держаться в высоколиквидных активах и «здесь управляющая компания особо не нужна». Сложившаяся практика размещения средств суверенных фондов на депозитах ЦБ, который управляет ими в рамках международных резервов, по его словам, сохранится.

Как сообщил Сергей Сторчак, пока на первом году существования ОАО «Росфинагентство» получит только 10% средств ФНБ. По оценке Минфина, на 1 января 2013 года в ФНБ находится $88,59 млрд. В Резервном фонде — $62,08 млрд. То есть в 2013 году ОАО может рассчитывать на сумму не менее $8,5 млрд. «Это позволит обеспечить обкатку оборудования, притирку коллектива, взаимодействие между этой структурой и Министерством финансов, взаимодействие этих двух институтов с правительством и Счетной палатой, с парламентом»,— пояснил замминистра. В дальнейшем объем средств будет «постепенно» увеличиваться.

Сам по себе проект «Росфинагентства» предполагал в 2009 году создание полноценного госагентства по управлению всеми международными резервами РФ и как минимум частью пассивов, то есть агентство на ранних стадиях разработки проекта предлагалось наделить функциями по управлению внешними займами РФ. Проект неоднократно трансформировался — «Росфинагентство» в процессе обсуждения все более «удалялось» от Минфина, статус его становился все более похожим на статус независимой госкорпорации. Вероятно, требование Минфина передавать будущему ОАО активы государства «постепенно» означает, что сторонники относительной независимости «Росфинагентства» в Кремле и Белом доме к концу 2012 года одерживают победу — команде Антона Силуанова сохранить эксклюзивный контроль над ОАО не удастся.

При этом до сих пор нет никаких официальных и даже полуофициальных версий о том, кто претендует на пост главы будущего «Росфинагентства». По данным «Ъ», этот вопрос решается в увязке с вопросом о будущем главе ЦБ, который к лету 2013 года предположительно получит полномочия над финансовым рынком. Так или иначе, одновременное создание «Росфинагентства» и реформа ЦБ открывают простор для больших изменений в складывавшейся годами «связке» между ЦБ, Минфином и крупными госбанками. Несмотря на то что законопроект, рассматриваемый Госдумой, значительно сузил предполагаемые полномочия «Росфинагентства» в сравнении с первоначальными планами, законопроект, подготовленный Минфином, позволяет без существенного изменения законов сильно расширить полномочия агентства де-факто. Предположительно пост главы «Росфинагентства» будет разменной монетой в ожидаемом весенне-летнем торге за возможные перестановки в ЦБ, ФСФР, Минфине, Сбербанке, ВЭБе и ВТБ. Во всяком случае, в последние месяцы представители именно этих структур неофициально обсуждались как будущие претенденты на высокие посты в новой конфигурации околоправительственной финансовой сферы.

На слушаниях также выяснилось, что проект «Росфинагентства» для государства бесплатным не будет — собственно на создание ОАО потребуется около 1,5 млрд руб. Депутаты с некоторым недоумением обратили внимание на то, что в сопроводительных документах Минфина указывается: принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Из объяснений Сергея Сторчака следовало, что эти 1,5 млрд руб. должны окупиться в течение первого же года работы, но то, что на эти 1,5 млрд руб. уменьшится прогнозная прибыль от управления резервами, также было обойдено стороной.

При этом по крайней мере в первый год работы «Росфинагентства» необходимость расходования на него $50 млн действительно требует обоснования — агентство все в большей степени напоминает не государственное ОАО с функциями, близкими к правительственному агенту, а структуру, более похожую на государственный инвестфонд, аналогичный Российскому фонду прямых инвестиций, но с другим мандатом. Учитывая, что поручения президента Владимира Путина по итогам послания Федеральному собранию (см. «Ъ» от 9 января) прямо требуют от «Росфинагентства» инвестировать средства ФНБ в инфраструктурные облигации, пока очевидно, что Минфин намерен передать на эти цели агентству 10% ФНБ и этим по возможности ограничиться.

Отдельное возражение Госдумы вызвали специальные требования к работникам, которые предлагается устанавливать подзаконными актами. «Спецтребования могут устанавливаться только на уровне закона»,— подчеркнул господин Макаров.

В результате дискуссии члены профильного комитета предложили включить «Росфинагентство» в перечень стратегических организаций и установить парламентский контроль за деятельностью организации. Решено продолжить обсуждение законопроекта с правительством на заседании комитета 23 января. Учитывая, что президент в послании потребовал от правительства обеспечить создание «Росфинагентства» до 1 апреля, времени у Госдумы не так много. Кульминация борьбы за структуру ожидается в феврале 2013 года.

Петр НЕТРЕБА, Дмитрий БУТРИН